近日，人社部就《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。该征求意见稿在健全制度功能、扩大适用范围、降低缴费费率、扩大受益对象、实现城乡统筹等8个方面进行了修改。

   我国失业保险制度起步于1950年的失业救济，而1999年颁布的《失业保险条例》（下称现行条例）至今已施行了18年。数据显示，从1999年至2017年9月，全国失业保险参保人数达到18552万人。但是截至2016年底，失业保险金全国累计结余高达5235亿元，大量闲置的失业保险基金花不出去也成了亟待解决的难题。

   业内认为，《征求意见稿》中实现城乡统筹、降低缴费费率以及扩大适用范围等修订值得肯定。也有专家指出，目前失业保险金的领取手续比较复杂，很多参保人忽略这个权利，导致失业保险基金结余过多仍是下一步改革的重点。

   失业保险适用范围再扩大

   现行条例规定，“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。”条例所称城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

   而修订后的《征求意见稿》将失业保险适用范围扩大到“企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织及其职工”，基本覆盖了与单位建立劳动关系的职业人群。

   我国失业保险制度起步于1950年失业救济，初建于1986年国营企业职工待业保险，成型于1999年颁布实施的《失业保险条例》。虽然后来失业保险制度随着市场和就业形势的变化作出过调整，但总体上覆盖范围仍偏窄。

   上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣教授表示，此前的失业保险制度覆盖的人群恰恰是就业相对稳定的人群，很多就业不稳定的人由于多种原因反而没有被覆盖到，《征求意见稿》扩大失业保险的覆盖面，有利于实现风险共济。

   “社会保障制度应该达到全覆盖，而且要有针对性，”北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实认为，失业保险应该更多地瞄准容易失业的人群，如经常受到宏观经济形势影响，频繁裁员的企业。

   如今，就业出现多元化趋势，新型劳动关系也随之出现，代驾、滴滴司机、外卖人员等自由职业者越来越多。界面新闻记者注意到，《征求意见稿》虽然扩大了适用范围，但并未能覆盖自由职业者等非合同工。

   “非合同制人员没有雇主，按规定并没有缴纳失业保险金的资格，”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授指出，未来失业保险应将非合同工也纳入其中，可以规定一定的工作时间长度，如为雇主做临时工达到一周，雇主便有责任缴纳失业保险费用。

   不过，李实提醒，将来失业保险适用范围若覆盖自由职业者，一定要有比较好的制度设计，既让参保人有参保的积极性，同时也不能让个别人利用制度的空子骗取失业救济金，需要平衡激励制度和可持续性。

   此外，目前，失业保险金全国累计结余已高达5235亿元，收得上来却用不出去也被很多人所诟病，所以本次《征求意见稿》拓宽了失业保险基金的支出范围。

   《征求意见稿》将失业保险基金支出的范围扩大到预防失业领域，同时增强了保生活和促就业功能。其中，在保生活方面，保留失业保险金、丧葬补助金和抚恤金，将医疗补助金调整为代缴基本医疗保险费，新增代缴基本养老保险费。

   在防失业方面，新增技能提升补贴、稳岗补贴；在促就业方面，保留职业培训补贴，取消职业介绍补贴，新增职业技能鉴定补贴和创业补贴。

   董登新分析，拓宽基金支出范围使得失业保险结余资金有了更好的用途，把被动的救济转为主动的扩大就业和创造就业机会，是《征求意见稿》值得肯定的地方。

    农民工失业后也可按月领救济金

   统一农民工和城镇职工的参保办法，在制度上实现城乡统筹和公平，也是《征求意见稿》的一大看点。

   现行条例规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费，连续工作满1年且本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。

   人社部数据显示，今年1月至9月，月人均失业保险金水平达到了1100元。而现行规定下的农民工在失业后，只能领取的一次性生活补助金，各地的一次性生活补助金不尽相同，但总体保障水平远低于城镇职工。

   《征求意见稿》删去了现行条例关于农民合同制工人本人不缴费和农民合同制工人领取一次性生活补助的规定，统一了农民合同制工人和城镇职工的失业保险政策。

   首都经贸大学保险系教授庹国柱对界面新闻记者表示，现行条例最初只是为城镇的企业、事业单位的职工而设计，没有考虑农民工，更没有考虑农民，因为在当初设计者眼里，农民以及农民工有土地，也就不存在失业的问题，进城打工是一种兼职活动。

   “我国经过几十年的发展，社会和经济都发生了巨大变化，农民工逐渐成为城市职工群体的组成部分，”庹国柱指出，他们的收入主要不靠土地上的耕作和收获，如果在城里打工失业，面临的问题跟城镇职工差不多，把他们纳入失业保险势在必行，逐步让农民工与城镇居民享受同等社会保障待遇是一种历史的进步。

   数据显示，截至2016年底，全国失业保险参保人数18098万人，其中农民工4659万人，而截至2016年末，全国农民工总量达到2.82亿人，其中外出农民工1.69亿人，仍有大量的农民工未参加失业保险。

   郑春荣认为，现在一些城市的城镇化其实是“伪城镇化”，很多农民工、外来务工人员并没有真正融入城市，到城市来务工只是为了谋生，而失业保险统筹层次相对较低，一旦农民工失业回老家，领取失业救济金就成了障碍，打击了农民工参保积极性。

   “要加大农民工参加失业保险的缴费率，在提高统筹水平的同时，一方面要强制要求雇主，有雇工行为就需要为员工缴纳失业保险，另一方面应加强雇员的缴费意识，提高失业待遇来促进维权积极性。”郑春荣说。

   专家建议降低领取门槛和简化手续

   《征求意见稿》规定，将现行条例中全国统一执行3%的固定费率修改为总费率不超过2%，具体缴费比例由省、自治区、直辖市人民政府规定，用人单位和职工的缴费比例应当统一。

   近年来，中央明确提出减税降费，降低企业成本，支持实体经济发展。自2015年起，经国务院同意，连续三次阶段性降低失业保险费率，2015年由3%降至2%，2016年降至1%-1.5%，2017年降至1%，执行到2018年4月30日。

   人社部称，《征求意见稿》将费率水平确定为不超过2%，是在总结长期实践经验，统筹考虑地区差异，反复测算基金收支的基础上作出的。由于基金分布不平衡，当期基金收不抵支的省份不断增多，长远看，1%的费率不足以维持制度可持续运行。

   “如果要政策发挥失业保险的保障功能，费率不能降得太低，”董登新称，不能因为失业保险基金结余过大就过度降低保费，而是要加大保险基金的支付力度，再根据失业保险制度恢复的程度来确定合理的费率。

   李实则认为，条例应该提出动态调整的收费率，根据整个就业形势、失业保险金的收支情况来制定。失业保险基金造成大量的结余，一方面说明以前的费率定得较高，另一方面说明失业保险支出方面存在制度障碍，使得很多该领失业救济金的人却领不到。

   统计数据显示，2016年末就业人员总量达到7.76亿人，其时全国城镇登记失业率为4.02%。而截至2016年底，全国失业保险参保人数18098万人，共有484万人领取了失业保险金，失业保险领取率为2.7%。

   董登新称，失业保险制度颁布以来，是五险当中受益面最窄的险种，主要原因是失业保险金的领取上，手续比较复杂、领取门槛较高，以及一些失业者由于面子问题，一般不会在失业之后要救济金，而是找工作，导致失业保险基金的结余过多。

   现行条例规定，领取失业保险金需要具备：所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；非因本人意愿中断就业的；已办理失业登记，并有求职要求的。

   “要提高失业救济金的领取率，就需要进一步简化失业救济金的领取手续，门槛也应适度降低，另外还要加大失业保险制度的宣传力度。”董登新说，很多失业者都是弱势群体，维权意识比较薄弱，失业后往往放弃领取失业救济金的权利。