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统账结合的关键 在于结合方式和比例 林治芬 [中国养老保险若实现统账板块式组合，亦即统账分账管理，能够明确分清楚各层次养老保险的责任主体和责任边界，建立起各自独立的运行规则，进而实现科学管理，真正完成中国养老保险制度改革的系统工程。关键是，政府要以改革时点为界，将新老制度切割，固化历史债务，分清责任主体，建立起新制度良性运行的轨道和秩序，让统账结合的养老保险制度健康成长] 读了第一财经的记者文章《养老金改革趋明朗：个人缴费只记账不做实》发现，学者们的观点反映出这一执行了20多年的统账结合养老保险制度仍存诸多疑问和激烈争论。难道我们真的要放弃统账结合的养老保险制度吗？作为一名社保学者，我的观点是：统账结合的方向没有问题，关键在于探索统账结合的方式和比例。 我国应坚持养老保险统账结合大方向 统账结合养老保险制度是人类社会经验的总结。社会养老保险起始于1889年的德国，二次世界大战后的美欧各国相继建立，上世纪70年代步入困境、开启改革之途。在120多年历史进程中，世界各国探索过不同的养老保险制度模式和不同的改革路径，最终在人口老龄化及基金支付压力面前，政府逐步后退，个人责任趋强。1994年世界银行提出多支柱建议，而在当今世界100多个建立了养老保险制度的国家中，少有纯粹的单一支柱，多是各种支柱的组合。 统账结合养老保险制度是养老保险责任分担理论的总结。劳动者的养老究竟应由谁负责？理论上说，劳动者终会老去，这是明显可预见的结果，作为劳动力主体的劳动者，个人应在年轻时为未来的老去而有所筹谋。但劳动力的消耗不仅仅是劳动者本人获益，资本从中也获得了利益，因此作为利用劳动力赚钱的资本，也应对劳动力老化负有责任。作为使用了劳动力所创税收的政府，也在劳动力消耗中受益，故而也负有责任。因此，对于劳动者的养老，劳动者本人、资本和政府都有责任，对此人们不乏共识。但各责任主体所应担负的责任比例和边界，至今仍未形成规律性的认识，表现在实践中就是各国多支柱的内容及其比例不同。 统账结合养老保险制度是中国的现实选择。共和国成立后，政府建立了现收现付的企业劳动保险和机关事业单位退休制度，随着生活水平的提高、劳动保护的增强和医疗技术的进步，劳动者平均寿命日渐延长，加之计划生育政策全面推行，中国人口老龄化日渐显现。上世纪80年代初，我国经济体制转轨，企业要成为自由主体参与市场竞争，原由企业承担的养老等社会功能势必要从企业身上转移出去。由此，在总结了国际养老保险经验基础上，中国政府最终选择了统账结合的养老保险制度模式。 我国养老保险统账结合大方向的选择，顺应国际改革趋势，符合理论规范，吻合中国现实，对此，我们不应存疑，而应不动摇地坚持下去。 中国养老保险制度最大、最根本的问题 我们讲社会统筹与个人账户结合，那么二者以何种方式和比例结合？这是我国多年探索、至今仍未解决的养老保险改革焦点。现行的混账管理、渐成共识的分账管理、呼声高涨的名义账户，无不聚焦于此。 中国养老保险改革的历史进程显示了对于统账结合方式与比例的不断探索。 1989年海南省和深圳市启动改革试点，建立储存基金保险制的个人账户(18%、22%)和现收现付统筹制的共济账户(6%、8%)。1991年我国提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合的制度，开始个人缴费，筹资方的改革率先启动。1993年进行了支付方(养老金计发办法)的改革，提出基本养老金由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成。但须指出，1993年的改革只是提出了两部分养老金，并未明确两种养老金由何种基金支付。1995年中央政府明确提出实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，并给出了两套实施办法，即体改委的大账户小统筹和劳动部的大统筹小账户，由各地自行选择。这两套办法集中体现了我国养老保险统账结合制度的矛盾焦点，那就是社会统筹与个人账户二者如何结合？孰大孰小？各地的选择多种多样。1997年中央统一了个人账户比例，明确全国养老保险个人账户比例一律为11%，其中3%来源于企业缴费，8%来源于个人缴费。2000年辽宁社会保障改革试点过程中，又将11%个人账户调整为8%，取消了企业划入的3%，这一做法由2005年38号文件加以总结，实施至今。 我国现行的养老保险制度有企业和个人两种缴费，相应地养老金也分为社会性养老金和缴费性养老金两种，似乎已经实现了社会统筹和个人账户的结合。但社会统筹和个人账户究竟是以怎样一种方式结合？各自以多大比例结合？这一关键问题，迄今为止从理论到实践，都还未得到解决。 现行的统账结合更多属于两种制度的混合，而且是一种模糊不清的混合，学界称之为“混账管理”。形象地说，现行养老保险制度筹资渠道是两条——企业缴费和个人缴费，即进口处分你我，但进来后两条渠道的缴费混合流进了一个基金池子，此后不再分你我，由一个出口出去支付养老金，并没有分清楚由企业缴费形成的社会统筹基金支付了多少社会性养老金，由个人缴费形成的个人账户基金支付了多少缴费性养老金。由此，全中国没有人知道我国每年支付的养老金中，有多少来自于社会统筹，又有多少来自于个人账户，也没有人知道我国所结余的养老保险基金中有多少是社会统筹的结余、又有多少是个人账户的结余。这是中国养老保险制度最大、最根本的问题。 按照最初的制度设计，我国养老保险社会统筹和个人账户两部分似应是板块式组合，即：企业缴费形成社会统筹，由其支付基础养老金；个人缴费形成个人账户基金，由其支付个人账户养老金；这两部分各自以独立板块组合成我国统账结合的养老保险制度。 但遗憾的是，我们的改革走了一半，只在基金来源缴费方分开了社会统筹和个人账户，在支付方虽也分了两种养老金，但并未建立起与之对应的基金联系，形成了一个半拉子工程。泾渭分明的板块式组合为何没有成为现实？其关键是转制成本问题。在改革之初，国有企业经营困难，没有能力解决。但在经济好转后，我们依然没有推进后续改革，以至于贻误至今。 至于名义账户，正如许多学者所说“只是对现实的妥协”，很难说是统账结合的一种方式。因为，统账结合的关键是政府、企业、个人三方责任的分摊与结合，名义账户无法分清相关责任主体的责任边界，无法建立起基金运行的科学规律，只是将难题后移。 建立起新制度良性运行的轨道和秩序 所谓社会统筹与个人账户板块式组合，与众多学者所表达的统账分离共识是一致的。但其间一个关键问题是个人账户的定位，对此学者们的意见并不一致。笔者认为中国现行养老保险个人账户仍应属于基本养老保险范畴。为清楚起见，笔者假设了有关养老保险的替代率，如图1所示。 上述养老保险制度体系中，基本养老保险是政府管理范围，补充养老保险是市场范围。在政府管理的基本养老保险中，基础养老金由政府筹资(企业缴费或纳税)，实行现收现付、全国统筹，体现政府责任；个人账户养老金由个人缴费，实行完全积累和委托管理，体现社会责任。可见，个人账户与补充养老保险并不是一回事，个人账户仍属于基本养老保险，是强制的，体现社会责任；而补充养老保险是志愿的、市场化的，体现个人责任。 中国养老保险若实现统账板块式组合，亦即统账分账管理，能够明确分清楚各层次养老保险的责任主体和责任边界，建立起各自独立的运行规则，进而实现科学管理，真正完成中国养老保险制度改革的系统工程。其间的难点在于转制成本。笔者认为，从1997年中国养老保险制度统一至今，已经20年过去了，在1997年这一改革时点上的“老人”，如今已经减少大半，其所剩养老金支付可由中央政府负责。“中人”是养老保险制度改革的难点，出于管控考虑，应由省级地方政府负责，个别基金收支失衡省份，可由中央政府加以平衡。“中人”中有相当一部分已转化为了“老人”，这些转制成本是逐渐减少的。 关键是，政府要以改革时点为界，将新老制度切割，固化历史债务，分清责任主体，建立起新制度良性运行的轨道和秩序，让统账结合的养老保险制度健康成长。 (作者系南京财经大学公共管理学院教授) |
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